Perspektywy rozwoju selektywnej zbiórki w kontekście wejścia do Unii Europejskiej

W połowie lat 90., w ramach OECD oraz UE, sformułowana została zasada „rozszerzonej odpowiedzialności producenta". Na jej podstawie już blisko 10 lat temu kraje UE rozpoczęły tworzenie systemów gospodarki odpadami. Oparto je na odpowiedzialności producenta za wprowadzany na rynek produkt w całym cyklu jego życia. W pierwszej kolejności zasadą tą objęto opakowania, nakładając obowiązki w tym zakresie na producentów i importerów produktów w opakowaniach.

Dyrektywa 94/62/EC o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 1994 r. wprowadziła obowiązek odzysku i recyklingu części odpadów opakowaniowych. Został on określony w formie wskaźnika procentowego odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, w stosunku do łącznej masy opakowań wprowadzonych na rynek. 12 państw członkowskich zostało zobowiązanych do zapewnienia odzysku w granicach 50-65% oraz recyklingu na poziomie 25-45% łącznej masy opakowań. Ustalono ponadto tzw. materiałowe poziomy recyklingu dla papieru i kartonu, szkła, tworzyw sztucznych, metali i materiałów naturalnych, w wysokości minimum 15%. Grecja, Irlandia i Portugalia uzyskały czas do końca 2005 r. na osiągnięcie powyższych poziomów. Wejście w życie tej Dyrektywy stanowiło potężny impuls dla podjęcia w krajach UE działań w zakresie selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych, a następnie ich recyklingu. Polska, w ramach negocjacji z UE, uzyskała okres przejściowy na te wymogi do końca 2007 r. W tym obszarze w kraju weszły w życie dwie ustawy: o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

Projekt nowelizowanej Dyrektywy zakłada podwyższenie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych (odpowiednio: od 55% do 80% oraz minimum 60%). Obecna propozycja zakłada dochodzenie do poziomów docelowych do 2008 r. (Portugalia, Grecja i Irlandia - do 2012 r.).

Polskie prawo ekologiczne

Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych określa wymagania, jakim muszą odpowiadać opakowania oraz sposoby postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi dla zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska. Ustała ona obowiązki producentów i importerów opakowań, dotyczące m.in. składu i konstrukcji opakowań, oznaczania opakowań oraz prowadzenia odpowiedniej ewidencji wytworzonych, importowanych i eksportowanych opakowań.

Istotny, z punktu widzenia rozwoju selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych, jest zapis zobowiązujący jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 2 tys. m² do prowadzenia na własny koszt selektywnej zbiórki odpadów po opakowaniach. Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców... adresowana jest przede wszystkim do przedsiębiorców wytwarzających lub importujących produkty uciążliwe dla środowiska. Nałożono na nich obowiązek zapewnienia odzysku i poddawania recyklingowi odpadów powstałych z tych produktów. Ustawą objęto niemal wszystkie rodzaje opakowań. Ponadto jednoznacznie określa się przedsiębiorcę objętego obowiązkiem, w przypadku zlecenia wytworzenia produktu w opakowaniu, uznając, że ustawowy nakaz spoczywa na przedsiębiorcy, którego oznaczenie zostało umieszczone na produkcie lub opakowaniu.

Obowiązkiem ustawa objęła także przedsiębiorców, którzy pakują produkty wytworzone przez innych przedsiębiorców i wprowadzają je na rynek krajowy. W zakresie opakowań, ustawa o obowiązkach przedsiębiorców... obejmuje także przedsiębiorców prowadzących jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m², sprzedających produkty tam pakowane. Ustawa nakłada od tego roku taki sam obowiązek także na przedsiębiorców prowadzących sieć handlową o powierzchni łącznej powyżej 5 tys. m², bez względu na powierzchnię pojedynczych jednostek. W celu realizacji ustawowych nakazów, przedsiębiorca może przystąpić do organizacji odzysku, zlecając odzysk i recykling osobom trzecim.

Od 2004 r. ustawa wprowadza istotne zmiany w zakresie produktów objętych regulacjami. Obejmie ona wszystkie opakowania, bez względu na symbol PKWiU, z wyjątkiem opakowań wymienionych imiennie w ustawie. Z uwagi jednak na wejście w życie ustawy „czyszczącej" w lutym 2003 r., regulacja ta zacznie obowiązywać dopiero od początku 2004 r. W przypadku opakowań są to zmiany niektórych nazw. Ponadto zwolniono z obowiązku uzyskania limitu recyklingu m.in. palety drewniane, opakowania mające bezpośredni kontakt z produktami leczniczymi, jeżeli powstające z nich odpady opakowaniowe są odpadami niebezpiecznymi (w rozumieniu ustawy o odpadach), oraz opakowania po środkach' niebezpiecznych. Ustawa wprowadza też definicję opakowania wielomateriałowego, uznając za nie wszystkie opakowania wykonane z minimum 2 różnych rodzajów materiałów tak, że nie można ich rozdzielić w sposób ręczny lub przy zastosowaniu prostych metod fizycznych.

Przedsiębiorcy niewypełniąjący zobowiązań ustawowych zobligowani są do uiszczania opłaty produktowej, która w całości przeznaczana jest na realizację zadań określonych w ustawie, w zakresie odzysku i recyklingu objętych ustawą odpadów. W ustawie określono kwotowo maksymalne stawki opłaty produktowej i dano delegację Radzie Ministrów (obecnie Ministrowi Środowiska) do ustalenia w drodze rozporządzenia szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych produktów. Podstawą dla wywiązania się z nałożonych obowiązków powinna być ewidencja obrotu odpadami, w tym dokumenty uzyskane od recyklera krajowego, bądź dokumenty międzynarodowego obrotu odpadami (w przypadku wywozu odpadów do recy-klera za granicą), zgodna z ustawą o odpadach i fakturami VAT. Kontrolę przedsiębiorstw w zakresie przestrzegania przepisów ustawy powierzono wojewódzkiej inspekcji ochrony środowiska i wojewódzkiej inspekcji handlowej. Ze względu na dostosowanie rozwiązań prawnych obowiązujących na terenie RP do konstrukcji obowiązujących w UE, wyodrębniono w ustawie rozdział regulujący zasady gospodarowania środkami pochodzącymi z opłaty produktowej. W przypadku opłat produktowych za opakowania, NFOSiGW przekazuje 70% wpływów wojewódzkim funduszom, proporcjonalnie do ilości odpadów opakowaniowych, zebranych i przekazanych do odzysku i recyklingu przez gminy w poszczególnych województwach. Z kolei wojewódzkie fundusze środki te przekazują, na powyższych zasadach, bezpośrednio gminom. Pozostałe w NFOSiGW 30% wpływów z opłat produktowych za opakowania przeznaczane są na finansowanie różnorodnych przedsięwzięć w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz edukacji ekologicznej dotyczącej selektywnej zbiórki i recyklingu tych odpadów.

Zobacz także

W jaki sposób unikać i ograniczać produkcję odpadów
Logistyczne aspekty transportu stałych odpadów komunalnych
Metody wykorzystania odpadów
Recykling odpadów opakowaniowych
Nowelizacja ustaw o opakowaniach i odpadach opakowaniowych

Selektywna zbiórka i recykling w Polsce

Zgodnie z przepisami ustawy o obowiązkach przedsiębiorców..., przedsiębiorcy i organizacje odzysku składają do urzędów marszałkowskich sprawozdania o wielkościach wprowadzonych na rynek opakowań i produktów, osiągniętych wielkościach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytko-wych oraz ewentualnie o naliczonych i wpłaconych opłatach produktowych. Na podstawie napływających do Ministerstwa Środowiska sygnałów ocenia się, że ilość firm, które uchylają się od przestrzegania przepisów ustawy wynosi do 20%. Można zaryzykować stwierdzenie, że nie jest to poziom zły, biorąc pod uwagę fakt, że ustawa funkcjonuje dopiero rok i wprowadza rewolucyjne zmiany prawa, a w wielu krajach zachodnich, po blisko 10 latach funkcjonowania podobnych systemów, poziom ten często dochodzi do 10%.

Do niewątpliwych pozytywów powstałego w Polsce systemu należy zaliczyć zdecydowany wzrost zainteresowania selektywną zbiórką, odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych. Potwierdzają to informacje o malejących ilościach odpadów opakowaniowych na składowiskach odpadów. Towarzyszy też temu zjawisku zdecydowany wzrost uruchamianych nowych instalacji do recyklingu odpadów. Interesujący wynik daje też porównanie wstępnego szacunku kosztów systemu polskiego w zakresie odpadów opakowaniowych z analogicznymi kosztami systemów innych krajów europejskich. Kraje UE rozpoczęły budowę systemów gospodarowania odpadami opakowaniowymi ok. 10 lat temu. Każde z nich zastosowało indywidualne podejście w tym zakresie, co oczywiście miało też wpływ na koszty tych systemów. Dla porównania, system niemiecki jest najdroższy, ale i pozwala na osiągnięcie najwyższych poziomów recyklingu. System angielski z kolei (w pełni wolnorynkowy) jest najtańszy w Unii, ale ma problemy z nałożonymi poziomami, szczególnie odzysku.

Ze względu na początki funkcjonującego systemu w Polsce, a także jego unikalną strukturę, która już dzisiaj postrzegana jest w Europie jako dość eksperymentalna i bacznie obserwowana przez inne kraje, trudno jest w tej chwili oszacować, ile będzie kosztować Polskę dojście do celów przyjętych na 2007 r. Niemniej na dziś szacowany w Polsce koszt odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, wynoszący znacznie poniżej 1 euro na 1 mieszkańca, wygląda dość optymistycznie wobec blisko 3 euro na 1 mieszkańca w Wielkiej Brytanii, nie mówiąc już o ponad 22 euro na 1 mieszkańca w Austrii czy Niemczech. Oczywiste jest jednak, że musimy pamiętać o znacznej różnicy w wysokościach pułapów realizowanych w Polsce i w Niemczech czy Wielkiej Brytanii.

Nie można pominąć mankamentów systemów prawnych, m.in. braku jednoznaczności niektórych zapisów prawnych, ale także świadomego wykorzystywania pozycji monopolisty czy przypadków wręcz fałszowania dokumentacji, potwierdzającej dokonanie recyklingu odpadów. W pierwszej sprawie rozwiązaniem jest doskonalenie przepisów, czego pierwszym krokiem była już ustawa „czyszcząca". Należy wzmóc kontrolę i konsekwentnie egzekwować przepisy. Rozwiązana jest też koncepcja wprowadzenia pewnej formy systemu „koncesjonowania" recyklerów. Kwoty opłat produktowych za opakowania za rok 2002 przekroczyły 11 mln zł, z czego 70% środków przekazano, zgodnie z zapisami ustawy, gminom na refinansowanie gospodarki odpadami opakowaniowymi. Wskazuje to jednoznacznie, że środki z opłat produktowych za opakowania nie będą dla gmin znaczącym źródłem przychodów i powinny one raczej nastawić się na bezpośrednią współpracę z organizacjami odzysku i firmami zajmującymi się gospodarką odpadami opakowaniowymi. Z drugiej strony to także pozytywny sygnał, świadczący o rozwoju selektywnej zbiórki i recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce. Wszystko wskazuje więc na to, że wzrastające w kolejnych latach poziomy recyklingu, szczególnie po wejściu w życie nowej Dyrektywy UE, będą bardzo silnym bodźcem do dalszego rozwoju gospodarki odpadami opakowaniowymi w naszym kraju.

Marek Sobiecki - Dyrektor Departamentu Polityki Ekologicznej, Ministerstwo Środowiska

Recykling